viernes, 21 de junio de 2013

La cuestión federal y la desintegración argentina





por Antonio Calabrese

Enrique de Gandía (1) diferencia por sus orígenes, el federalismo histórico del federalismo constitucional, utilizando una comparación del norteamericano con el argentino para comprobarlo. En EEUU, los Estados federales precedieron a la Confederación, cada uno con su correspondiente organización, es decir, con sus respectivas constituciones, mientras en nuestro país el federalismo fue una constatación empírica a partir del poder de los caudillos, y hasta donde el mismo se extendiera, que sería, en consecuencia, el límite de su Provincia.

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Nosotros creemos, que en lo institucional, debe sumarse a ello el aporte de la tradición del derecho público español, el régimen de los Cabildos y las ciudades indianas. La lucha política entre los centralistas o unitarios con los federales se llevó lo mejor de los afanes de las generaciones que poblaron las Provincias Unidas del Rió de la Plata en sus primeros cien años de vida.

Una vez concluida la lucha con la organización nacional, a partir de la Constitución de 1853 y con el triunfo del federalismo como forma de Estado, el tema que dividía al país se supera, comenzando un profundo desarrollo impulsado por la llamada generación del 80. La diversidad había encontrado la unidad y la esperanza era el progreso colectivo de todos los Estados federados.

Sin embargo, como lo podemos constatar en la actualidad, el germen de la destrucción había quedado adentro.

La política aduanera primero y la distorsión de la política fiscal después, con un régimen de reparto perverso de los recursos (coparticipación federal) colocó al país federal al borde de la desintegración

2.- Las ideas en el régimen económico de la Constitución de 1853

Jorge Reinaldo Vanossi (2) y José Secco Villalba (3) seguidos, entre otros, por Alberto Dalla Vía (4) atribuyen la autoría de la misma al diputado por Santiago del Estero, José Benjamín Gorostiaga, porque su “esbozo” después se transformará, textualmente, en la versión oficial de la Carta Magna.

Esta postura, que ya habían sostenido Paul Groussac (5) y Bartolomé Mitre (6) fue mantenida por numerosos autores de distintas corrientes del pensamiento como por ejemplo José María Rosa (7), Alberto González Arzac (8), Félix Chaparro (9) y últimamente, para mencionar sólo a algunos, Manuel García Mansilla y Ricardo Ramírez Calvo (10), como así el Dr. Alberto Bianchi, también profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Buenos Aires, a quien transcribiremos a titulo de resumen, porque dijo en el prólogo a la obra de Baeza “Exégesis de la Constitución” que “ a impulso de la influencia de Gorostiaga, se rechazó el proyecto de Alberdi”.

Esto tiene suma importancia para entender el régimen económico, dado que como dice el mencionado Dalla Vía (Ob. Cit.), el mismo se origina en la influencia de Mariano Fragueiro, Ministro de Hacienda de la Confederación, a través de su obra “Cuestiones Argentinas” que reconoce expresamente haber considerado Gorostiaga en sus manuscritos en los que aparta el sistema económico de la Constitución del liberalismo alberdiano, sosteniendo, por ejemplo, en el articulo 64 inc. 16 la protección de la industria nacional y en el articulo 64 inc. 5 la creación de un Banco Nacional, a los que Alberdi se oponía. La particular redacción del preámbulo, la diferencia en la redacción del artículo 4, sobre la formación del Tesoro nacional, son otras demostraciones, a las claras, del espíritu intervencionista en materia económica, del constituyente, apartado de las premisas del librecambismo.

De modo que al liberalismo político no se correspondía el liberalismo económico en el texto, por lo que este, jamás tuvo tradición jurídica en la Argentina. Lamentablemente ello sólo sirvió para concentrar los recursos en el puerto y la pampa húmeda que lo circundaba, abandonando a los Estados interiores que crecieron en forma distorsionada, asimétrica, débilmente y heridos de muerte por un país que los condenó a una suerte esquiva.

3.- Los tres países

En un artículo escrito para una revista especializada, sostuvimos que el creciente centralismo económico y político, acentuado particularmente en los años recientes, a raíz de la injusta distribución de la coparticipación federal primaria, la de mayor inequidad en los últimos 50 años, que alcanza apenas al 24,8 % de la recaudación para las provincias, según el presupuesto de este año, solo equiparada a las de las dos últimas dictaduras militares (1966/73)(1976/83), la República Argentina esta inmersa en un proceso de desintegración, pudiéndose divisar a la fecha claramente tres países diferentes, aprisionados patéticamente entre sus límites geográficos.

Un primer país, el feudal, caracterizado por una mayor degradación institucional y asimetrías sociales, con una gran concentración de su riqueza a través del poder político local que la distribuye con criterios clientelares con alto nivel de corrupción, compuesto por las provincias del Norte y del Sur, conformando un bloque total con 16 de ellas. Este país es un gran consumidor de planes sociales y requiere incentivos diferenciales para poder equipararse a los restantes, por un tiempo no inferior a varias generaciones.

El segundo país, el de la Sociedad Productiva, en estado de evolución, por supuesto en distintos grados, y hacia el cual deberían tender las provincias feudales, compuesto por: Mendoza, Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, el interior de la provincia de Buenos Aires, a los que podrían agregarse Tucumán y Corrientes, que están en una zona fronteriza con las otras cinco, en donde la calidad institucional es un poco superior, la sociedad tiene mayor participación en la formación de la riqueza y por ende el papel del Estado se encuentra más acotado. En estas provincias el efecto clientelar se limita, en todo caso, al peso del aparato estatal en los procesos eleccionarios, pero en las que es evidente un menor grado de dependencia entre el ciudadano y el poder. Este país requiere mas libertad, menos regulaciones a la producción y a la comercialización y sobre todo financiamiento para el desarrollo de un potencial cuyas metas son impredecibles.

El tercer país, el macrocefálico, esta compuesto por la Capital Federal y el Conurbano, que tiene todos los problemas y todas las ventajas de la alta concentración demográfica. Es también un gran consumidor de planes sociales que debieran ser totalmente distintos a los del país feudal y requiere grandes mercados de trabajo, e infraestructura sanitaria, educativa y de transporte.

La inseguridad producto de la marginalidad social los atraviesa en distinta medida a los tres.

Tres países con problemas, necesidades y soluciones diferentes. Tres países cuyas diferencias se van ahondando con proyección geométrica y que es menester atender urgentemente en la recuperación de una Argentina integrada.

Tres países distintos que cada vez reconocen menos cosas que los unen, que tienen objetivos diferentes y por ende van o se encaminan hacia lugares disímiles.

Esta no es una apreciación que pueda reducirse a una zonificación o regionalización arbitraria del país. Hablar de regiones o de zonas, nos limita a aspectos geográficos o en todo caso económicos y aquí se trata de cuestiones culturales, antropológicas, sociales y hasta filosóficas que emergen de esta división, a cuyas partes, por ello, llamamos países.

El país macrocefálico tiene una superficie de apenas 3.833 Km2 de acuerdo al INDEC sobre una extensión total de la Argentina de 2.766.890 Km2 según el Instituto Geográfico Militar y concentra alrededor de 13.000.000 de habitantes sobre un total de 40.000.000 aproximadamente, lo que hace casi un 33% de la población. El país de la Sociedadproductiva en cambio, que reúne a siete provincias, incluido el interior de la provincia de Buenos Aires tiene una población de 14.753.154 habitantes, o sea otro 33% aproximado. Estas cifras demuestran que el país feudal que comprende a 16 provincias aloja al restante 33% de la población. La densidad demográfica, la diferencia climática, los recursos naturales y la dispersión habitacional por cierto, modifican las condiciones del mercado interno de consumo y las potencialidades económicas pero también afectan al desarrollo educativo y cultural, que tendrá características absolutamente diferentes.

La recaudación fiscal, por ejemplo, tomando como base el 1er. Trimestre de 2008, cuyas proporciones son aproximadamente iguales en los otros trimestres, en las estadísticas de los organismos oficiales, por el total de impuestos percibidos y en miles de pesos, es de: País feudal (16 provincias)……………. 1.778.718 País Soc. Prod. y País macrocef..……..36.496.614

Es decir casi 20 veces inferior. Todo el país feudal, o sea las 16 provincias sumadas alcanzan una recaudación fiscal levemente superior a la de Córdoba, una sola de las provincias del país de la Sociedad productiva que es de 1.594.014 y a su vez es levemente inferior a la de otra provincia del mismo país que es Santa Fe cuya recaudación alcanza a 1.985.283. La recaudación de la Provincia de Buenos Aires con 5.053.374 y la de la ciudad de Buenos Aires con 27.393.722, son de otro mundo para el país feudal.

Se podrá decir que existe aquí una distorsión a favor de la Capital Federal en donde constituyen domicilio fiscal y devengan el impuesto, un importante número de personas jurídicas con actividades productivas en el interior, pero esto perjudica también al país de la sociedad productiva, no sólo al feudal, en la comparación estadísticaDe la misma forma si se tomara la recaudación del IVA, tal vez como una demostración de la capacidad de consumo, tendríamos que las 16 provincias del país feudal recaudan en miles de pesos por el mismo período:

País Feudal…….. 629.883 Resto………..11. 241.613

Unas 18 veces inferior, pero continuando, de todas formas, las diferencias abismales entre ellos. Sólo el 5% del total de los impuestos se recauda en el país feudal y apenas el 7% del IVA.

Agravando la situación, a esta división nueva en tres países, que la actualidad engendró, debe sumarse la vieja división por provincia que tampoco es arbitraria. No es lo mismo un riojano, que un tucumano, que un santiagueño o un porteño ni ellos son idénticos entre sí. No solamente hablan diferente, tienen hábitos y costumbres diferentes sino que reciben información y educación distinta, sus culturas no son similares

4.- El Resultado

La consecuencia de todo ello es la perdida total de la institucionalidad pretendida por los constituyentes.

Las autonomías provinciales se ven sometidas al poder central quién tiene en sus manos los recursos que aquellas necesitan y que sólo se los entrega cuando se someten a sus políticas o aceptan sus caprichos.

Sin la coparticipación federal las provincias del país de la Sociedad Productiva, que son las mejor posicionadas al respecto, podrían con recursos propios sostener sus gastos en las siguientes proporciones: Buenos Aires el 56 %; Santa Fe el 39 %; Córdoba el 38 %; Mendoza el 37% y Entre Ríos el 26%.

En las provincias del país feudal la situación es lisa y llanamente catastrófica, por ejemplo Santiago del Estero alcanza a cubrir con sus recursos propios apenas la doceava parte de su presupuesto.

Estos recursos propios de las provincias están basados en la recaudación, fundamentalmente de cuatro impuestos que constituyen el 90% de la misma y son: Ingresos brutos; patentes de automotores y rodados; inmobiliario y sellos, siendo por lejos el primero, el de mayor volumen, pues alcanza aproximadamente al 58% del total.

De esta forma, si los legisladores representantes de las provincias, en el congreso nacional, no votan apoyando al oficialismo, pueden ver como someten a sus Estados originarios a represalias o a la perdida de las gracias o favores en el envío de fondos, o de planes sociales o en el diseño y ejecución de las obras públicas que les son imprescindibles.

El condicionamiento es total y se ve a Gobernadores, aún de las provincias más poderosas, como la de Buenos Aires, rendir una pleitesía permanente, denigrante, hasta indigna al poder central.

Imposible considerar, no ya un acto de rebeldía, sino de diferencia, de cualquiera de las provincias, particularmente las feudales.

Esta situación que se agravó a partir de la reforma constitucional de 1994, al establecer la elección directa del Presidente de la Nación, por lo que este, es impuesto por el país macrocefálico, y de los Senadores, que así dejan de representar a los estados Provinciales para pasar a hacerlo de los ciudadanos que los votaron perdiendo el sentido la bicameralidad.

El nuevo artículo 124 de la Constitución reformada, que permite a las provincias crear regiones para el desarrollo económico y social es absolutamente insuficiente, en su actual redacción, para superar esta situación.

El ejemplo más dramático de la imposibilidad de revertir el problema de la desintegración y del fin del federalismo, lo hemos vivido en los últimos seis o siete años, en los que pese a crecer el país a tasas denominadas “chinas” que superaban el 7,8 y 9% anual, todo se agravó, como desde hacía decenas de años no ocurría.

En vez de solucionarse ante el óptimo rendimiento o performance del comercio exterior, el éxito no equiparó a las provincias, incrementó sus diferencias y a su vez la dependencia con el poder central por la distorsión de la coparticipación primaria mencionada más arriba.

El poder central se hizo más poderoso y mas dominante y las provincias más dependientes y más sometidas.

Todo hace suponer que lo peor que les puede pasar a estas en las condiciones actuales es que siga la bonanza en la balanza de pagos externa y que incremente sus recursos y por ende su poder el Poder Ejecutivo Nacional.

6.- La solución

En este esquema es obvio que la solución se encuentra en regresar al proyecto inicial de la independencia de los poderes y las autonomías provinciales. En el primer caso se deberá comenzar con la autarquía económica del Poder Judicial y un Consejo de la Magistratura sin mayorías definidas e independientes de los tres poderes, agregando la eliminación de los “superpoderes” y las facultades delegadas por el Poder Legislativo, a fin de que este se haga cargo de su rol constitucional.

En este último caso como la técnica de las leyes de presupuesto generalmente facultan al PEN a modificar las partidas siempre que no se altere el monto final de los gastos , a los fines de una mayor flexibilidad, para permitir una adecuada administración ante la producción de eventos imprevistos, es menester aclarar expresamente y como limitación, que dicha facultad sólo puede ejercerse por la finalidad de cada partida y no sobre el monto total de los gastos, es decir, por ejemplo, en la partida de salud, sin alterar el monto total de esta, lo que importa no sacar montos de salud para llevarlos a educación o a otra área y viceversa. Así tampoco deberán alt

erarse los gastos corrientes y los de capital, transfiriendo recursos de unos a otros. Pero el aspecto más difícil es el segundo, es, decir el de revitalizar las autonomías provinciales, para lo cual es vital la ley de coparticipación de impuestos. En este sentido y de acuerdo a la cláusula transitoria VI de la Constitución Nacional que obligaba a tener un nuevo régimen de coparticipación federal en 1996, llevamos más de 13 años de atraso y nos encontramos sin proyectos a la vista. 7.- La nueva coparticipación

7(1)- El texto constitucional: El articulo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional establece las pautas esenciales de esta ley convenio que deberá ser sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, es decir con mayoría agravada, no pudiendo ser reglamentada por el Poder Ejecutivo ni modificada unilateralmente, es decir sin otra ley convenio y que además, una vez sancionada, debe ser aprobada por todas las provincias, entendiendo al respecto, que debe serlo por las Legislaturas de cada una de ellas sin calificar las mayorías necesarias, que podrían establecerse en las constituciones provinciales ni considerar el veto que el Poder Ejecutivo Provincial podría ejercer. En cuanto a los contenidos de esta ley convenio, la Carta Magna dice: a) la remisión de los aportes debe ser automática; b) en la distribución de los recursos se tendrán en cuenta criterios objetivos; c) será equitativa y solidaria; d) priorizará un grado equivalente de desarrollo y calidad de vida en las Provincias; e) Dará igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional Alieto Guadagni (11) agrega, que estos criterios excluyen los coeficientes fijos o discrecionales, lo que parece razonable. Por último, y esto es fundamental, crea un Organismo Fiscal Federal (OFF) integrado por todas las provincias y la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires que controlará y fiscalizará lo establecido precedentemente. 7 (2)- LA MASA COPARTICIPABLE

En este punto debe considerarse, a fin de volver a los parámetros históricos, la totalidad de los recursos o ingresos dejando de lado la vieja y superada distinción de impuestos directos y/o indirectos, por lo demás imprecisa, los que correspondían a la nación o las provincias según el caso, incluyendo los recursos propios del Estado Nacional establecidos en el articulo 4º de la CN, que incluyen los derechos de importación y exportación. Debe tenerse presente a tal fin, como justificación final o filosófica si se quiere, que el Estado Nacional esta integrado por las provincias y ahora también por la CiudadAutónoma de Buenos Aires, que lo han constituido como un salto de calidad de todas ellas, que a través de la unión que la nación representa se verán mejoradas y potenciadas en sus condiciones de vida, algo totalmente diferente a lo que hoy ocurre en donde el Estado Nacional se transforma en un ente diferente, que es su adversario, y que se enriquece a costa de sus miembros, que por tal motivo, se van empobreciendo hasta llegar a condiciones de asimetría y deterioro como las actuales. Estimo que el aporte de los recursos propios del Estado Nacional a la masa coparticipable no es inconstitucional, por que la propiedad se refiere a la percepción de los mismos pero no al uso, que bien puede considerar ésta, afectarlos a mejorar a sus miembros, finalidad por la que fue creada y a la que debe su existencia. La Bolsa Única de Recursos Fiscales es también considerada por Martín Loustau (12), que así la llama, Víctor Groppa (13) y el propio Alieto Guadagni (Ob.cit.) que sostiene que se deben coparticipar todos los tributos nacionales, entre otros autores. En consecuencia ingresarían a la masa coparticipable no solo la recaudación devengada por el comercio exterior sino también los otros tributos, sin excepción, IVA, Ganancias, bienes personales, internos, créditos y debitos, cheque, etc.

7(3)- Los recursos previsionales

La situación amerita tratar estos recursos, en esta oportunidad, a fin de solucionar de una sola vez el tema y evitar que en lo sucesivo el ANSES sea el botín de guerra de todos los gobiernos, con el consiguiente perjuicio de la martirizada clase pasiva argentina. El establecimiento de un sistema previsional independiente de los gobiernos debiera efectuarse conjuntamente con esta ley convenio de coparticipación por la trascendencia que tienen los recursos previsionales.

Estos recursos, a nuestro criterio, deben ser excluidos antes de establecer la masa coparticipable teniendo en cuenta que la realidad ha demostrado la insuficiencia del régimen de reparto que debe ser completado con otros aportes compensatorios los que deberán establecerse y estimarse con la debida antelación.

Asimismo la ANSES debiera funcionar como un Banco Social cuyo Directorio debe integrarse con Técnicos y representantes de las partes interesadas, independientes de los gobiernos de turno previéndose estatutariamente su autarquía sometido solamente a controles especiales que pueden ser legislativos bicamerales, el Banco Central, etc. Lo ideal, dada la experiencia argentina, seria la construcción de un sistema previsional único que abarque a toda la nación, aún cuando dentro del mismo puedan preverse algunos regímenes especiales por las diferentes actividades (Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad, Justicia, diplomáticos, etc.). Este es un tema sobre el que se expedirán los especialistas, aquí estamos tratando de dar sólo un aporte a la solución institucional de la cuestión. Según Martín Loustau (Ob.cit.) en el año 2002 el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones contaba con 3.200.000 beneficiarios con más 325.000 pensiones no contributivas debiéndosele agregar en el orden nacional otros regimenes especiales con 184.000 beneficiarios y en el orden provincial con Cajas no transferidas con 400.000 beneficiarios. En consecuencia para aquella época el total de beneficiarios superaba a los 4.000.000 lo que da una magnitud del problema porque esto es sólo el 10% de la población, estimándose que el total de personas que superan los 65 años es del orden del 18%. Como en ninguno de los sistemas las contribuciones patronales y aportes personales alcanzaban para cubrir las erogaciones se hicieron asignaciones especificas de ingresos tributarios (10,3% del IVA; 20% de ganancias mas una suma fija; sobre combustibles líquidos y gas natural el 21%; monotributo 70%; cigarrillos 100%, etc., a los que se agregó un porcentaje del 15% de la coparticipación bruta. Este desorden, entre otras cosas, que terminó transformando el sistema actual de coparticipación en un verdadero galimatías debe eliminarse para lo cual consideramos necesario excluir del sistema los fondos previsionales que por ende deberán establecerse previamente.

7(4)- La coparticipación primaria

La lucha por los porcentuales correspondientes al Estado Nacional y las Provincias, coparticipación primaria, y las diferencias entre estas para establecer los porcentuales entre si, o sea la coparticipación secundaria, constituyen el núcleo del problema, son los árboles que no dejan ver el bosque. En tal sentido nosotros pensamos que debe establecerse primero, un esquema estructural determinando que país se quiere, es decir: a) uno autoritario y que concentre todos los ingresos o la mayoría de ellos, lo que es lo mismo, como ocurre ahora; o bien, b) uno democrático en el que todas las provincias y los integrantes de la federación tengan participación. Esto es elemental y parece hasta obvio. La respuesta a esa requisitoria nos dará la pauta de los porcentajes, los que se afinaran luego en base a una serie de principios algunos de los cuales enumeraremos. Existe una regla de oro que no se puede evadir y que se encuentra en el artículo 75 de la Constitución Nacional mencionada más arriba, que establece que la distribución se efectuará: 1º.- con criterios objetivos 2º.- con equidad y solidaridad 3º.- dando prioridad al logro de un desarrollo equivalente, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional; Esta regla excluye como hemos dichos coeficientes fijos o discrecionales por definición, ante la diferencia notoria entre los distintos Estados federados. La inferencia que se concluye de estas reglas no parecen producir tampoco interpretaciones disímiles: a) Los criterios objetivos requieren reconocer la igualdad final de todos y cada uno de los Estados, cualquiera sea su importancia o dimensión, es decir que se debe prescindir de preferencia alguna, teniendo todos el derecho a un trato similar; b) partiendo de esa base la distribución equitativa o justa se elaborará teniendo en cuenta los recursos propios de cada uno, no solamente los percibidos sino aquellos correspondientes a su capacidad contributiva determinada según criterios homogéneos, la calidad en la administración de los mismos, los aportes de cada Estado a la federación (que no es solamente cuantitativa, como tenemos dicho con la recaudación impositiva, teniendo en cuenta los domicilios fiscales de las casas centrales de los contribuyentes, la mayoría en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y por último la necesidad de financiamiento de los déficit presupuestarios deducidos los recursos propios; c) La solidaridad, que es el valor siguiente, y del que se conforma el verdadero elemento integrador, que hoy parece diluido en el reparto de “gracias y mercedes” por el concentrador Poder Ejecutivo Nacional, reparto que beneficia en mayor medida, a aquellos que se someten, es clave. La solidaridad importa asistencia, reconocer la marginalidad, es un factor inclusivo sin el cual vamos camino a la destrucción de la Argentina, tal como la conocemos actualmente; d) el límite de esa solidaridad a practicar con los Estados con menores posibilidades es darles la posibilidad de un grado equivalente de desarrollo, de calidad de vida y de igualdad de oportunidades. Como vemos, todos estos temas van más allá de la cuestión económica o simplemente matemática, numérica, es un problema de índole política y hasta filosófica. Habrá que ver si lo que pretende la dirigencia es seguir manteniendo a la Argentina unida tal como se la conoció hasta hoy, o sea la Patria Grande o bien se tratará de salvar de la mejor manera posible a su Patria Chica, aunque ello importe la desintegración del conjunto. Se requiere la grandeza de los próceres que la construyeron, porque la reconstrucción no es obra menor. Determinados estos conceptos y a tenor de la experiencia actual, que no es más que la conclusión o la fase final de un proceso desintegrador, se está en condiciones de establecer el porcentual correspondiente al Nacional y el de las provincias. Nosotros entendemos que una de las medidas esenciales para recortar el poder central es limitarlo económicamente, lo cual es perfectamente posible. Si consideramos como gran parte de los autores que debe haber una masa ó bolsa única de recursos fiscales, integrada como hemos dicho más arriba por todos los recursos nacionales entendemos que esta debe dividirse en forma primaria en tres partes: a) Una correspondiente al Estado Nacional; b) otra correspondiente a las provincias y c) una tercera que administrará el Organismo Fiscal Federal, también creado por el Art. 75 de la CN e integrado por todas las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires. De esta manera el PEN se verá limitado a la administración de sus gastos, teniendo en cuenta que los servicios esenciales de Seguridad, Salud y Educación ya fueron transferidos a las provincias, y a proponer políticas nacionales sólo a través de presupuesto que será aprobado por los representantes de toda la Nación, las Provincias, y la Ciudad de Buenos Aires, como corresponde. Mediante esa tercera parte que administraran los Estados federados a través de la OFF, estos volverán a integrarse y a tener participación en las decisiones nacionales. Ya no les será impuesto, por ejemplo, el tren bala por sobre la canalización del Bermejo, que tendría un costo parecido o similar, solo por una de determinación caprichosa, tomada entre gallos y medianoche, evadiendo transformar a la región mas postergada del país en otra pampa húmeda. Toda la Nación será parte, en consecuencia, de las decisiones nacionales. El fondo que administrará el OFF no sólo será anticíclico sino que otorgará los premios y castigos con el monto del mismo, a los estados que cumplan con los requisitos de una Ley de Responsabilidad Fiscal, que se dictará conjuntamente, en la que se establecerán las pautas de movilidad de los porcentajes originales de la coparticipación secundaria y decidirá también las inversiones en la construcción de las obras públicas de gran envergadura. En consecuencia en la coparticipación primaria se establecerá el porcentual inicial correspondiente al Estado nacional, que no es tan difícil de determinar, pudiendo hacerlo todas las partes integrantes del mismo de común acuerdo, aunque hay pautas que lo estiman entre el 26 y el 28 % (Loustau, Ob.cit.), en consecuencia si a las provincias les quedara el porcentual promedio históricamente pretendido que ronda el 50% quedaría un 22 o 24% para el fondo común, a administrar entre todos mediante la OFF. Para determinar los porcentajes podrían servir las pautas que tienen en cuenta otras federaciones pero no los porcentuales de estas en sí, pues son diferentes los sistemas, los regimenes tributarios y la magnitud de las administraciones. En la Argentina, la ley 20.221 en 1973 establecía el 48,5% para cada una de las partes, alcanzando la coparticipación para las provincias dos años después en 1975 al 52,4%, dejando un 3% para un Fondo de Desarrollo Regional. Durante el período de Alfonsín, con el regreso de la democracia, los porcentajes para las provincias fueron: en 1984 el 48,5%; en 1985 el 59,3% y en 1986 el 55,6% y luego de dictada, en 1988, la ley 23.548 la división fue del 42,34% para el EN y el 54,66% para las provincias. En 1992, después del Pacto Federal Fiscal la masa coparticipable neta, fue del 41,95 % para el EN y del 57,05 % para las provincias. Los peores años fueron los de los gobiernos Kirchneristas que evidenciaron una profunda vocación hegemónica, autoritaria y centralista determinando porcentajes más bajos que los habidos durante los procesos militares, ante la pasividad de un congreso que ha perdido totalmente el rumbo de sus funciones. En el 2005 y 2006 el porcentaje de las provincias fue del 24,3 %; en 2007 del 27,6%; en el 2008 del 25,7 % y en el 2009 del 24,9%. Hay que tener en cuenta, como agravante, que ya en este siglo, las provincias se hicieron cargo de los servicios esenciales de Educación, Salud y Seguridad, por lo tanto no parece desacertado el porcentaje estimado por Loustau, como el requerido para una administración adecuada, teniendo en cuenta sobretodo, en nuestro esquema, que existe una coparticipación total de recursos, y una administración nacional que también debe reducir sus gastos cumpliendo la misma austeridad que le exige a las provincias, y que quedará un remanente desde el que se proveerá a las grandes obras nacionales cuyas prioridades resolverán las partes interesadas, democratizando de esa forma, no solo la distribución de los recursos sino el desarrollo mismo. En consecuencia la coparticipación se establecerá a partir de un coeficiente de base debiendo tenerse en cuenta coeficientes de ajuste de acuerdo a la capacidad tributaria, la consolidación de los gastos y criterios redistributivos en los estímulos y mejoras. La lógica indica que las sociedades se forman para mejorar la situación de los socios, y en el mejor de los casos enriquecerlos a estos. Es absurdo suponer una sociedad rica (la nación) integrada por socios cada vez mas pobres (las provincias). Es obvio que a estas no les conviene una sociedad de esta naturaleza y la respuesta va a ser: o su desaparición o su desintegración. Jamás tuvo el país índices de crecimiento tan altos y tan sostenidos a través de los años como recientemente, sin embargo las provincias se empobrecieron y se vieron mas sometidas. Aparentemente, el crecimiento del país las perjudicó. 7(5).- La coparticipación secundaria Esta determinará los coeficientes básicos que le corresponderá a cada una de las provincias. Los elementos a tener en cuenta son varios ante la asimetría del espectro. La ultima ley de Perón, la 20.221 establecía para su determinación que se tomaría en cuenta para el 65% la población; el 25% la brecha de desarrollo (que comprendía la calidad de las viviendas; número de automóviles por habitante; nivel de educación, etc.); 10% grado de dispersión poblacional.- Podrían exigirse otros criterios o bien sumarlos, como por ejemplo los que menciona Alieto Guadagni (14): 1) aporte provincial a la recaudación tributaria nacional; 2) nivel de pobreza imperante en la provincia; 3) esfuerzo provincial para mejorar niveles educativos, sanitarios, o de inclusión social; 4) progresos de autofinanciamiento presupuestario. Algunos criterios podrán adoptarse para determinar el coeficiente de base y otros para el coeficiente de ajuste. Víctor Groppa (Ob.cit.) considera varios condicionamientos: a) la perdurabilidad de los desequilibrios provinciales y regionales, con crecimiento irregular y disímil; b) los incesantes movimientos migratorios; c) la imposibilidad de un despegue autónomo para la mayoría de las provincias; d) la subsistencia, aunque disminuida de los regimenes de promoción originados por intereses políticos; e) la asignación de los recursos coparticipables carecen de adecuaciones dinámicas y los gobiernos provinciales son presa de la voluntad del poder central para obtener asistencia financiera para atender incluso sus gastos corrientes. El coeficiente base no puede estar muy alejado del que se aplica actualmente obtenido después de innumerables pujas políticas. Si su determinación no se concretara en un tiempo apropiado, que fijaría la ley como plazo de vencimiento perentorio, habría que aplicar el sistema actual de distribución, el que se verá modificado recién por el coeficiente de ajuste, establecido como más arriba se fija, que se aplicará periódicamente. 7(6).- El Fondo Federal, el Organismo Fiscal Federal y la Ley de Responsabilidad Fiscal Con estas tres instituciones se cierra el sistema, al que más adelante podría agregarse, por ejemplo, un Código Fiscal Único para evitar efectos no deseados con los impuestos provinciales o municipales. El OFF es la última creación del articulo 75 Inc. 2 de la CN. Esta integrado por todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tiene por objeto nada menos que el control y la fiscalización de la totalidad del régimen de coparticipación. A fin de evitar sus alteraciones debe incluirse también en la ley convenio, las disposiciones sobre la Responsabilidad Fiscal, con lo cual se sustrae de la simple voluntad del Congreso, a su modificaciones o variaciones, que no se podrán efectuar sin participación institucional de las provincias, puesto que sería necesaria otra ley convenio para su reemplazo o cambio. Esta es la forma de democratizar el sistema, de impedir el desborde del presidencialismo, de jerarquizar a las provincias y al propio Estado Nacional que quedará al margen de los redentores mesiánicos. No es el cambio de forma de gobierno, no es el parlamentarismo la solución apropiada, menos en un país como el nuestro, cuya tradición nos acredita que la dispersión del poder sólo transformará al Estado en una libanizacion ingobernable. Resuelta constitucionalmente la automaticidad de la remisión de las coparticipaciones, el Fondo Federal se formará con un remanente de los porcentuales que resignaran el Estado Nacional y las provincias, en particular la nación, porque de lo que se trata es de limitar el poder central para que sean las mismas provincias y la ciudad de Buenos Aires quienes resuelvan su disposición. Se pretende que la sociedad recupere el control de los actos de gobierno a través de la dispersión de la autoridad que será ejercida indirectamente por aquella, al incrementarse la relevancia de los estados federados en la asignación y distribución de su riqueza. La ley de Responsabilidad Fiscal, al igual que el tratado Maastricht o la establecida en Brasil en el mes de Mayo del año 2000 consiste en un conjunto de reglas macrofiscales que establecen una serie de parámetros que deberán cumplir las partes para recibir las prerrogativas del Fondo Federal o impedir la imposición de sanciones o multas por incumplimiento de los mismos. Los parámetros podrán ser de distintos tipos, por ejemplo puede considerarse el tamaño de la deuda, el nivel del déficit fiscal o el nivel de inflación o bien podrán tomarse como en el Brasil involucrando a los tres niveles de gobierno (nación, provincias, municipios) o a los tres poderes (ejecutivo, legislativo o judicial). Deben incluirse metas fiscales, imponiendo límites, sobre todo al endeudamiento, que podrá expresarse en términos porcentuales sobre la recaudación, o bien al gasto, particularmente, a la masa salarial, que suele ser una parte importante del total presupuestado para los mismos. Sería conveniente establecer una relación entre el número de habitantes de la provincia y/o el municipio y la cantidad de empleados públicos de las administraciones. Debe tenerse en cuenta el manejo de las finanzas públicas ante eventos predecibles como los procesos eleccionarios y sobretodo la transparencia fiscal (publicación de los gastos, acceso a la información pública, presentación de los resultados de las cuentas, etc.) Es imprescindible en consecuencia un INDEC serio, autárquico, integrado técnicamente por concursos controlados por tribunales independientes que la mismo OFF podrá regular, etc. El desafío del bicentenario no es otro, o en su defecto, existen grandes posibilidades de que la Argentina estallará CITAS BIBLIOGRÁFICAS: 1º) Enrique de Gandía: “Federalismo Histórico y Federalismo Constitucional” Estudio preliminar en Dorrego de Rodolfo Trostine Ed. Soc. Impresora Americana. 2ª) Jorge Reinaldo Vanossi: “La influencia de Gorostiaga en la Constitución Argentina”Editorial Panedile. 3º) José Secco Villalba:” Fuentes de la Constitución Argentina” Ed. De Palma. 4º) Alberto Dalla Vía: “Itinerario y vigencia de la Constitución histórica” Ed. Lexis-Nexis. 5º) Paul Groussac “Estudios Históricos Argentinos” 6º) Bartolomé Mitre: Diario La Nación (16, 17, 18 de noviembre y 20 de diciembre de 1880 y 10 y 26 de junio de 1881) 7º) José María Rosa: “Nos los representantes…” Ed. Teoría 8º) Alberto González Arzac: “Convencionales Constituyentes” 9º) Félix Chaparro: “El Liberalismo en la Constitución del 53” Ed. ExLibris 10º) Manuel García Mansilla y Ricardo Ramírez Calvo:” Fuentes de la Constitución Nacional” Ed. Lexis-Nexis. 11º) Alieto Guadagni: “La ley de Coparticipación federal y la provincia de Buenos Aires” 12º) Martín Lousteau: “Hacia un federalismo solidario” Ed. Grupo Unidos del Sur. 13º) Víctor Groppa: “La coparticipación federal de impuestos: una propuesta para salir del actual galimatías” Rev. Cultura Económica – Agosto 2007. 14º) Alieto Guadagni: “La coparticipación federal de impuestos: la gran asignatura aún pendiente” Econométrica S.A. - Febrero de 2008 Publicado en http://antoniocalabrese.blogspot.com

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